CORTE CONTI EMILIA ROMAGNA CONCETTO DI DANNO IMMAGINE DEL DIPENDENTE PUBBLICO
TROVO DI ASSOLUTO GRANDE INTERESSE LA SEGUENTE SENTENZA, PERCHE’ ANALIZZA IN MODO COMPLETO E CON ATTENZIONE ECCELLENTI IL CONCETTO DI DANNO DA IMMAGINE DAL DIPENDENTE PUBBLICO
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AFFERMA LA SENTENZA
1)La Sezione ritiene che la Procura abbia fornito piena prova della condotta illecita tenuta dal convenuto che, nel periodo di osservazione, si è assentato dal lavoro nei periodi specificati a pag. 1 della citazione, facendo dolosamente risultare la propria presenza in servizio. Le condotte tenute consistevano, principalmente, nel timbrare l’entrata ed uscire immediatamente dal posto di lavoro per accompagnare il figlio a scuola, ovvero uscire nel corso della giornata, senza timbrare l’uscita né l’entrata al ritorno in ufficio, per recarsi presso supermercati limitrofi, ovvero per effettuare altre uscite di carattere personale. Tali fatti, che nel loro materiale accadimento non sono contestati dal convenuto, appaiono ampiamente documentati dalle riprese fotografiche, filmati e pedinamenti registrati nelle annotazioni di polizia giudiziaria svolti nel corso dell’indagine penale, realizzata dalla polizia municipale su delega del pubblico ministero penale (nota dep. 1, all. 4, doc. 14).
Di contro, risultano infondate le argomentazioni dedotte dalla difesa del convenuto.
2)In primo luogo, si osserva che il comune di Omissis aveva emanato precise disposizioni attuative in materia di orario di lavoro del personale dipendente, dolosamente violate dal convenuto, con regolamento allegato alla determinazione n. 1383/E del 30 dicembre 2003, modificata dalla determinazione n. 1332 del 30 dicembre 2005: “Durante l’attività lavorativa il dipendente non può assentarsi senza essere preventivamente autorizzato dal Responsabile del settore/servizio.
3)Al dipendente possono essere concessi, per particolari esigenze personali, brevi permessi – vedi art. 20 CCNL 6/7/95 – di durata non superiore alla meta` dell’orario di lavoro giornaliero. I permessi complessivamente concessi non possono eccedere le 36 ore nel corso dell’anno e devono essere recuperati entro il mese successivo. Spetta al Responsabile la relativa autorizzazione (modulo B).
4)In caso di mancato recupero entro il mese successivo si provvederà ad effettuare una trattenuta sulla retribuzione pari alle ore non recuperate” (pagg. 4 e ss.: nota dep. 1, doc. 14, all. 3).
Nessun permesso per motivi personali risulta essere mai stato chiesto né concesso né prima, come previsto dalla disposizione, né successivamente, in relazione alle assenze documentate in atti, che, pertanto, devono essere qualificate quali assenze ingiustificate.
Neppure risulta il malfunzionamento dell’apparato marcatempo. Eventuali malfunzionamenti sarebbero comunque dovuti essere tempestivamente segnalati e le uscite debitamente giustificate dal convenuto al servizio competente, cosa che non ha fatto.
Inoltre, dal verbale di sommarie informazione rese in data 8 giugno 2015 dalla dipendente Ba.Si., in servizio presso l’ufficio del personale e addetta all’elaborazione delle buste paga e al controllo delle presenze del personale comunale, risulta che l’Ag. non ha computato, nei riepiloghi mensili, le assenze oggetto del giudizio. Il riepilogo di maggio, al tempo dello svolgimento delle indagini, era provvisorio (nota dep. 1, doc. 14, all. 6). Ciò nonostante, l’Ag. non ha segnalato le uscite per motivi personali nemmeno successivamente, né ha provato nel corso del giudizio che queste erano state autorizzate. A tal fine appare irrilevante la mera elencazione in astratto delle mansioni esterne attribuite al dipendente, posto che queste dovevano comunque essere di volta in volta registrate sull’apposito registro, cosa che l’Ag. non ha fatto, come non ha segnato le uscite con l’apparato marcatempo, facendo così risultare, con artifici e raggiri, una presenza in servizio che non era vera, presenza poi falsamente attestata nei riepiloghi mensili. Si ribadisce che le prove offerte dalla Procura dimostrano con certezza che tali uscite sono state tutte effettuate per motivi personali mentre il convenuto risultava regolarmente in servizio.
- La condotta illecita tenuta dall’Ag. è imputabile a titolo di dolo, in quanto lo stesso ha volutamente fatto risultare le presenze in servizio, per esempio timbrando l’entrata la mattina ed uscendo immediatamente dalla sede di servizio per accompagnare il figlio a scuola o per andare a fare la spesa, al fine di ricevere la normale retribuzione per le ore illecitamente non lavorate e senza recuperare le ore di lavoro non effettuate.
- Sussiste anche il nesso di causalità tra la condotta dolosa accertata ed il danno contestato, in quanto la conseguenza dannosa subita dal comune è direttamente correlata alla condotta assenteistica nella consapevolezza che la sistematicità delle condotte assenteistiche provoca anche ulteriori pregiudizi all’amministrazione comunale ad ai servizi da essa erogati.
- Poiché l’attore ha fornito la prova che le uscite sono state fatte per motivi personali senza le timbrate in uscita e senza avere chiesto e ottenuto il permesso, quindi il dipendente risultava presente ed in servizio, il convenuto avrebbe dovuto fornire la prova contraria consistente nell’aver ottenuto i prescritti permessi, o che le uscite erano per servizio, e di avere segnalato l’uscita, in modo da porre l’amministrazione in condizione di tenere una corretta contabilità delle ore lavorate. Questa prova avrebbe dovuto essere specifica e relativa a ciascuna delle uscite documentate.
Neppure assume rilevanza scriminante la circostanza che i dipendenti del servizio biblioteca comunicavano tra loro con “WhatsApp” i permessi e le assenze temporanee. Trattasi, infatti, di mere comunicazioni informali, che peraltro non si riferiscono alle assenze contestate. Tali messaggi, inoltre, sono di dubbia riferibilità soggettiva, come è dubbia la fondatezza dei fatti imputati al responsabile del servizio, che comunque esulano dall’oggetto del giudizio (doc. 11 e 12 allegati alla memoria).
CORTE DEI CONTI EMILIA ROMAGNA – BOLOGNA
SENTENZA 16 NOVEMBRE 2017, N. 225
DATA UDIENZA 27 GIUGNO 2017
INTEGRALE
DANNO ERARIALE – DIPENDENTE COMUNALE – RESPONSABILITÀ – ORE ILLECITAMENTE NON LAVORATE – SEDE DI SERVIZIO – ASSENZE INGIUSTIFICATE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE EMILIA – ROMAGNA
Composta dai magistrati
Dr. Donato Mario FINO Presidente
Dr. Marco PIERONI Consigliere
Dr. Claudio CHIARENZA Consigliere relatore
Ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44541 del registro di segreteria proposto ad istanza della Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia – Romagna, in persona del S.P.G. Dr. Attilio BECCIA nei confronti di:
1) Ag. An. nato a Omissis il (…), residente in Omissis(BO) alla via (…), C.F. (…), rappresentato e difeso dagli Avv.ti St.SC. e Ma.PA. del Foro di Bologna, ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Bologna, Piazza (…), come da procura alle liti in calce alla comparsa depositata il 25 maggio 2017;
Visto l’atto di citazione;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 14 giugno 2017, con l’assistenza della Dott.ssa Lucia Caldarelli, il relatore Cons. Claudio Chiarenza, il Pubblico Ministero nella persona del S.P.G. Dr. Roberto Angioni e l’Avv. St.Sc. per il convenuto An.Ag.;
CONCLUSIONI DELLE PARTI
Per il Pubblico Ministero:
1) Rigettare le avverse difese ed eccezioni e condannare il convenuto Ag. An.al pagamento, in favore del Comune di Omissis(BO), della complessiva somma di E. 12.458,46, o della diversa somma che la Corte riterrà di giustizia, oltre a rivalutazione e interessi legali dalla data delle singole maturazioni dei crediti erariali fino al soddisfo e delle spese di giudizio.
Per il convenuto Ag. An.(Avv. St.Sc. e Ma.Pa.):
1) Respingere tutte le eccezioni, difese e conclusioni formulate dal Pubblico Ministero nell’atto di citazione, in quanto infondate in fatto e in diritto;
2) Con vittoria delle spese del presente giudizio.
MOTIVAZIONE
Si espongono concisamente le ragioni di fatto e di diritto della decisione, i sensi dell’art. 5, comma 2, e dell’art. 39, comma 2, lett. d) del codice di giustizia contabile.
- La Procura regionale ha promosso l’azione di responsabilità nei confronti di Ag. An., in qualità di dipendente del Comune di Omissis(BO) con la qualifica di istruttore amministrativo e mansioni di bibliotecario, in relazione alla dolosa condotta assenteistica dallo stesso tenuta in più occasioni dal 29 aprile 2015 al 10 giugno 2015 (specificate a pag. 1 della citazione in giudizio), periodo in cui si assentava ingiustificatamente dal servizio senza effettuare le relative timbrature in uscita o le previste registrazioni sul registro delle uscite per servizio, ma attestando falsamente, nel riepilogo mensile delle presenze, ore lavorate mai effettuate.
La Procura riferisce che le assenze dal servizio sono state effettuate per motivi personali (principalmente per accompagnare il figlio a scuola e per fare la spesa nei supermercati limitrofi). Una volta, il 7 maggio 2015, il convenuto ha attestato falsamente, sull’apposito registro, di essere uscito per esigenze di servizio, essendosi invece recato al supermercato “Coop”.
In relazione a tale condotta, espressamente sanzionata dall’art. 55 quinquies del D. Lgs. vo n. 165/2001, la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna ha aperto il procedimento penale R.G.N.R. n. 7209/2015. Ad esito delle indagini svolte, il Pubblico Ministero penale ha emesso l’avviso di conclusioni delle indagini nei confronti dell’Ag. per i reati di cui agli artt. 81, 479 (falsità ideologica in atti pubblici), 491 bis (falsità in documento informatico) e 640, comma 2, n. 1, (truffa a danno dello Stato o di altro ente pubblico) c.p.. Il PM penale, con atto in data 1° marzo 2015, ha quindi chiesto il rinvio a giudizio del Sig. Ag. per i fatti sopra descritti (nota dep. 1, doc. 1 e doc. 4, all. 3), richiesta accolta dal GUP, previa costituzione del comune in qualità di parte civile, per l’udienza del 17 maggio 2017 (nota dep. 1, doc. 4, all. 10).
A seguito di segnalazione del responsabile del settore Servizi generali e Comunicazione del Comune, l’Ufficio procedimenti disciplinari dell’Unione dei Comuni della Bassa Emilia procedeva alla contestazione degli addebiti e, ad esito del procedimento disciplinare, procedeva a risolvere il rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 55 quater, comma 1, lett. a), del D. Lgs. vo n. 165/2001, nel testo al tempo vigente. Il Tribunale di Bologna, Sez. Lavoro, con ordinanza in data 7 giugno 2016, n. 4910, ha respinto il ricorso proposto dall’Ag. avverso il licenziamento per giusta causa, ordinanza confermata dal Tribunale di Bologna, Sez. Lavoro, con sentenza 16 febbraio 2017, n. 171.
Secondo la Procura, le condotte illecite contestate ed imputate a titolo di dolo risultano comprovate dalle complesse indagini svolte dalla polizia municipale del Comune di Omissis, che ha documentato le uscite non giustificate con riprese video, fotografiche e annotazioni di polizia giudiziaria effettuate a seguito di pedinamenti, da cui è risultato che l’allontanamento dal luogo di lavoro è avvenuto per motivi personali. Tali prove dimostrerebbero anche l’abitualità della condotta illecita, posto che su otto giorni in cui sono stati effettuati gli appostamenti in ben 4 giorni l’Ag. si è allontanato illecitamente dal posto di lavoro, omettendo le prescritte registrazioni delle uscite previste dalle disposizioni comunali ed attestando falsamente la presenza in ufficio.
La procura imputa tali condotte a titolo di dolo, tenuto anche conto della sistematicità della condotta, in quanto il convenuto, con artifici e raggiri, ha tratto in inganno il proprio datore di lavoro, che, sulla base delle timbrature e delle annotazioni sul registro delle uscite per servizio, ha ritenuto che lo stesso fosse presente in servizio, mentre non lo era.
La Procura imputa al convenuto tre voci di danno:
1) il danno diretto, relativo alla retribuzione percepita per le ore non lavorate, e connessi oneri previdenziali ed assistenziali, che, a seguito del recupero effettuato dall’amministrazione, residua in E. 30,46, pari all’indebita contribuzione CPDEL e INADEL;
2) il danno da disservizio, pari ad E. 2.428,00, consistente nei costi sostenuti dall’amministrazione conseguenti alla sua condotta illecita ed identificabili nell’impiego di parte del personale per attività ulteriori a quelle proprie ed ordinarie, correlate principalmente agli adempimenti istruttori finalizzati all’accertamento dei fatti e all’approntamento dei provvedimenti e della documentazione necessari a sostenere sia il giudizio penale, nel quale il Comune si è costituito parte civile, sia il giudizio del lavoro, promosso dal convenuto per l’annullamento del provvedimento disciplinare del licenziamento senza preavviso adottato dal Comune (il danno è stato parametrato, in via equitativa, ai costi che sono stati analiticamente calcolati dal Comune, sulla base delle ore – lavoro occorse al personale per gli specifici adempimenti, indicati nelle note in data 18 febbraio 2016, prot. n. 4620, ed in data 23 marzo 2016, prot. n. 7958: nota dep. 1, doc. 4 e 7);
3) il danno all’immagine, quantificato in via equitativa, sulla base dei parametri generalmente utilizzati dalla giurisprudenza della Corte dei conti, in E. 10.000,00, considerata anche la notevole eco che i fatti oggetto del giudizio hanno avuto sulla stampa sia locale sia nazionale. La Procura rileva l’ammissibilità della domanda, nonostante il convenuto non sia ancora stato condannato in sede penale con sentenza passata in giudicato, in quanto la giurisprudenza esclude che per la specifica fattispecie di assenteismo fraudolento disciplinata dall’art. 55 quinquies del D. Lgs. vo n. 165/2001 il danno all’immagine sia condizionato dal previo accertamento delle condotte illecite con sentenza penale di condanna passata in giudicato, come prescritto dall’art. 17, comma 30 ter, del D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella L. 3 agosto 2009, n. 102, nel testo al tempo vigente.
- Il Sig. Ag. rileva, in primo luogo, di avere proposto appello, per violazione del procedimento disciplinare, avverso la sentenza del Tribunale di Bologna che ha confermato il licenziamento senza preavviso. Anche il procedimento penale a suo carico risulta essere ancora pendente. Ritiene, pertanto, che sia opportuno attendere l’esito di entrambi i giudizi.
Nel merito, osserva che nessun danno erariale è stato prodotto, in quanto la condotta dell’Ag. è lecita, essendo giustificate tutte le assenze dal servizio documentate. Infatti, lo stesso svolgeva molteplici mansioni al di fuori della sede comunale, elencate a pag. 5 e ss. della comparsa.
Inoltre, rileva che il Comune aveva adottato una singolare organizzazione nella gestione dei riepiloghi mensili e il non corretto funzionamento dell’apparato marcatempo. Vi era la prassi che i permessi venivano richiesti oralmente e poi consolidati nei riepiloghi mensili anche dopo due mesi averne fruito. Le annotazioni sul registro (il “brogliaccio”) utilizzato per le uscite di servizio non erano né precise né puntuali. Le ferie e i permessi erano comunicati informalmente tra i dipendenti tramite messaggi telefonici, senza alcuna formalità (comparsa, pag. 10 e ss.). Chiede, quindi, di tener conto di tali circostanze nella valutazione della complessiva fattispecie.
Chiede, inoltre, che le ore di permesso accertate siano compensate con le ore di lavoro straordinario, sei, effettuate a gennaio e mai pagate, e con le ulteriori ore in eccedenza, 20, fatte nei mesi successivi, mai chieste e monetizzate dal convenuto.
Per quanto riguarda il danno da disservizio, il convenuto ritiene che le ore di lavoro utilizzate per la quantificazione siano eccessive e che non costituiscano prova della realizzazione del danno, in quanto le attività valutate sono attività istituzionali e ordinarie degli uffici che hanno svolto i vari adempimenti.
In ordine al danno all’immagine, questo non è imputabile al convenuto, in quanto è derivato dall’illegittimo provvedimento di licenziamento e la risonanza mediatica è stata originata dalle notizie diffuse dal sindaco e dalla Dott.ssa Kr., che hanno rilasciato le interviste sul “Omissis”.
Il danno all’immagine, secondo il convenuto, sarebbe anche da escludere perché l’Ag. non rivestiva posizioni di vertice, ma semplici mansioni di bibliotecario, i comportamenti illeciti attribuiti sono sporadici e, se non fossero state rilasciate le interviste, non ci sarebbe stata esposizione mediatica.
- L’azione di responsabilità proposta dalla Procura merita parziale accoglimento, nei limiti di seguito specificati.
- La Sezione ritiene che la Procura abbia fornito piena prova della condotta illecita tenuta dal convenuto che, nel periodo di osservazione, si è assentato dal lavoro nei periodi specificati a pag. 1 della citazione, facendo dolosamente risultare la propria presenza in servizio. Le condotte tenute consistevano, principalmente, nel timbrare l’entrata ed uscire immediatamente dal posto di lavoro per accompagnare il figlio a scuola, ovvero uscire nel corso della giornata, senza timbrare l’uscita né l’entrata al ritorno in ufficio, per recarsi presso supermercati limitrofi, ovvero per effettuare altre uscite di carattere personale. Tali fatti, che nel loro materiale accadimento non sono contestati dal convenuto, appaiono ampiamente documentati dalle riprese fotografiche, filmati e pedinamenti registrati nelle annotazioni di polizia giudiziaria svolti nel corso dell’indagine penale, realizzata dalla polizia municipale su delega del pubblico ministero penale (nota dep. 1, all. 4, doc. 14).
Di contro, risultano infondate le argomentazioni dedotte dalla difesa del convenuto.
In primo luogo, si osserva che il comune di Omissis aveva emanato precise disposizioni attuative in materia di orario di lavoro del personale dipendente, dolosamente violate dal convenuto, con regolamento allegato alla determinazione n. 1383/E del 30 dicembre 2003, modificata dalla determinazione n. 1332 del 30 dicembre 2005: “Durante l’attività lavorativa il dipendente non può assentarsi senza essere preventivamente autorizzato dal Responsabile del settore/servizio.
Al dipendente possono essere concessi, per particolari esigenze personali, brevi permessi – vedi art. 20 CCNL 6/7/95 – di durata non superiore alla meta` dell’orario di lavoro giornaliero. I permessi complessivamente concessi non possono eccedere le 36 ore nel corso dell’anno e devono essere recuperati entro il mese successivo. Spetta al Responsabile la relativa autorizzazione (modulo B).
In caso di mancato recupero entro il mese successivo si provvederà ad effettuare una trattenuta sulla retribuzione pari alle ore non recuperate” (pagg. 4 e ss.: nota dep. 1, doc. 14, all. 3).
Nessun permesso per motivi personali risulta essere mai stato chiesto né concesso né prima, come previsto dalla disposizione, né successivamente, in relazione alle assenze documentate in atti, che, pertanto, devono essere qualificate quali assenze ingiustificate.
Neppure risulta il malfunzionamento dell’apparato marcatempo. Eventuali malfunzionamenti sarebbero comunque dovuti essere tempestivamente segnalati e le uscite debitamente giustificate dal convenuto al servizio competente, cosa che non ha fatto.
Inoltre, dal verbale di sommarie informazione rese in data 8 giugno 2015 dalla dipendente Ba.Si., in servizio presso l’ufficio del personale e addetta all’elaborazione delle buste paga e al controllo delle presenze del personale comunale, risulta che l’Ag. non ha computato, nei riepiloghi mensili, le assenze oggetto del giudizio. Il riepilogo di maggio, al tempo dello svolgimento delle indagini, era provvisorio (nota dep. 1, doc. 14, all. 6). Ciò nonostante, l’Ag. non ha segnalato le uscite per motivi personali nemmeno successivamente, né ha provato nel corso del giudizio che queste erano state autorizzate. A tal fine appare irrilevante la mera elencazione in astratto delle mansioni esterne attribuite al dipendente, posto che queste dovevano comunque essere di volta in volta registrate sull’apposito registro, cosa che l’Ag. non ha fatto, come non ha segnato le uscite con l’apparato marcatempo, facendo così risultare, con artifici e raggiri, una presenza in servizio che non era vera, presenza poi falsamente attestata nei riepiloghi mensili. Si ribadisce che le prove offerte dalla Procura dimostrano con certezza che tali uscite sono state tutte effettuate per motivi personali mentre il convenuto risultava regolarmente in servizio.
- La condotta illecita tenuta dall’Ag. è imputabile a titolo di dolo, in quanto lo stesso ha volutamente fatto risultare le presenze in servizio, per esempio timbrando l’entrata la mattina ed uscendo immediatamente dalla sede di servizio per accompagnare il figlio a scuola o per andare a fare la spesa, al fine di ricevere la normale retribuzione per le ore illecitamente non lavorate e senza recuperare le ore di lavoro non effettuate.
- Sussiste anche il nesso di causalità tra la condotta dolosa accertata ed il danno contestato, in quanto la conseguenza dannosa subita dal comune è direttamente correlata alla condotta assenteistica nella consapevolezza che la sistematicità delle condotte assenteistiche provoca anche ulteriori pregiudizi all’amministrazione comunale ad ai servizi da essa erogati.
- Poiché l’attore ha fornito la prova che le uscite sono state fatte per motivi personali senza le timbrate in uscita e senza avere chiesto e ottenuto il permesso, quindi il dipendente risultava presente ed in servizio, il convenuto avrebbe dovuto fornire la prova contraria consistente nell’aver ottenuto i prescritti permessi, o che le uscite erano per servizio, e di avere segnalato l’uscita, in modo da porre l’amministrazione in condizione di tenere una corretta contabilità delle ore lavorate. Questa prova avrebbe dovuto essere specifica e relativa a ciascuna delle uscite documentate.
Neppure assume rilevanza scriminante la circostanza che i dipendenti del servizio biblioteca comunicavano tra loro con “WhatsApp” i permessi e le assenze temporanee. Trattasi, infatti, di mere comunicazioni informali, che peraltro non si riferiscono alle assenze contestate. Tali messaggi, inoltre, sono di dubbia riferibilità soggettiva, come è dubbia la fondatezza dei fatti imputati al responsabile del servizio, che comunque esulano dall’oggetto del giudizio (doc. 11 e 12 allegati alla memoria).
Si ribadisce che, in relazione alle uscite contestate, l’Ag. non mai chiesto permessi per motivi personali né tali uscite sono mai state autorizzate, nemmeno ex post, né ha fornito alcuna plausibile giustificazione per la condotta tenuta.
- Per quanto concerne il danno che le condotte sopra descritte hanno procurato al Comune di Omissis, il collegio osserva quanto segue.
8.1. La prima posta di danno contestata consiste negli emolumenti, comprensivi degli oneri previdenziali ed assistenziali, che il Comune, tratto in inganno dalla condotta dolosa del convenuto, ha corrisposto per le ore non lavorate. Poiché il Comune ha effettuato la trattenuta di quanto indebitamente corrisposto ad eccezione dell’indebita contribuzione CPDEL e INADEL, pari ad E. 30,46, la domanda merita accoglimento, con conseguente condanna del convenuto a risarcire tale posta di danno.
8.2. La seconda posta di danno consiste nel c.d. “danno da disservizio”, che la procura ha quantificato, in via equitativa ai sensi dell’art. 1226 c.c., in E. 2.428,00, utilizzando, quale parametro di riferimento, i costi sostenuti dal Comune in relazione alle ore lavorate dai propri dipendenti per effettuare le complesse indagini volte all’accertamento dei fatti e agli adempimenti conseguenti al loro disvelamento, costi rilevati dall’amministrazione comunale al netto degli adempimenti che rientrano nelle ordinarie competenze degli uffici comunali.
La Sezione ritiene di accogliere anche questa posta di danno, in attuazione degli orientamenti giurisprudenziali formatisi in materia, dai quali non vi è ragione di discostarsi.
In particolare, questa Sezione, con sentenza in data 15 maggio 2017, n. 106, ha statuito che “Relativamente a tale voce di danno, la giurisprudenza della Corte dei conti (ex multis Sezione Giurisdizionale Umbria, Sentenze nr. 371 del 2004 e nr. 346 del 2005, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Sentenza nr. 138 del 2006) da tempo ha avuto modo di precisare che i connotati del danno all’erario possono essere rinvenuti anche nei casi di disservizio, sotto il profilo del disservizio da illecito esercizio di pubbliche funzioni, ovvero del disservizio da mancata resa del servizio, ovvero del disservizio da mancata resa della prestazione dovuta, causato da un amministratore, da un dipendente o da un agente pubblico con una condotta dolosa o gravemente colposa produttiva di effetti negativi sull’esercizio della pubblica funzione o sulla gestione di un pubblico servizio, consistendo siffatto pregiudizio, in presenza di strutture pubbliche con investimenti e costi di gestione giustificati dalle attese di utilità dei previsti corrispondenti benefici da parte dei cittadini, nel mancato raggiungimento delle utilità che erano state preventivate nella misura e qualità ordinariamente ritraibile dalla quantità delle risorse, umane, strumentali e finanziarie, investite dall’Amministrazione, e perciò nei maggiori costi dovuti a spreco di denaro pubblico o nella mancata utilità ritraibile dalle somme spese. Il tratto comune unificante delle varie fattispecie di danno da disservizio, in sostanza, risiede nell’effetto esiziale cagionato all’organizzazione ed allo svolgimento dell’attività di una pubblica Amministrazione, determinato dalla minore fecondità dei fattori economici e produttivi profusi dal bilancio dell’Ente; limitata redditività, fonte del descritto nocumento, ravvisabile sia nel mancato conseguimento della legalità dell’azione amministrativa, sia nell’inefficacia e nell’inefficienza dell’attività pubblica. Il danno da disservizio, sintetizzando i concetti espressi in precedenza, è identificato, quindi, dai maggiori costi generali sopportati dall’Amministrazione pubblica in conseguenza del mancato conseguimento della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa, tenuto conto che tali canoni di buona gestione sono stati elevati, dalla legislazione intervenuta a partire dalla Legge nr. 241 del 1990, a criteri fondamentali cui deve uniformarsi l’attività pubblica, soggetta all’immanente vincolo di scopo rappresentato dalla tutela dell’interesse generale, in aderenza al principio del buon andamento fissato dall’articolo 97 della Costituzione” (motivazione, punto 15.1).
La condotta tenuta dal convenuto ha generato il danno da disservizio, la cui prova, sia dell’an sia del quantum, è stata fornita dalla Procura. In primo luogo, ha provato la condotta fraudolenta posta in essere dall’Ag., che ha minato l’economicità del servizio comunale.
L’attore ha anche documentato i maggiori costi generali sostenuti dal comune in conseguenza delle condotte illecite poste in essere dall’Ag., come specificamente richiesto dalla sentenza di questa sezione n. 106/2017 citata (Cfr., da ultimo, Sez. Emilia – Romagna, 28 luglio 2017, n. 172).
Sussiste quindi la prova dell’esistenza del danno da disservizio di cui è chiesta condanna, danno che è suscettibile di valutazione economico – patrimoniale in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c. Il Collegio condivide anche il criterio di valutazione proposto dalla Procura per la quantificazione del danno, parametrato ai costi effettivi che il Comune ha dovuto sostenere quale diretta conseguenza delle condotte illecite contestate.
In ordine alla determinazione dell’ammontare del danno da recare in condanna, si ritiene, però, condivisile l’osservazione effettuata dal convenuto in ordine all’eccessiva quantificazione del danno indicato in citazione, in quanto si ritiene che parte delle ore – lavoro utilizzate per la commisurazione siano ascrivibili alle ordinarie funzioni svolte dagli uffici amministrativi, quali, ad esempio, l’attività della commissione di gara per la scelta dei legali. Risultano, al contrario, sicuramente eccedenti l’ordinaria attività, tra l’altro, quella svolta dal servizio di polizia municipale, soprattutto di un piccolo comune, concernente l’ingente attività di indagine svolta, con appostamenti, pedinamenti, riprese fotografiche, ecc…, e tutta l’attività di verifica straordinaria della rilevazione delle presenze e dei riepiloghi mensili, nonché le ulteriori attività giudiziarie richieste agli uffici e documentate in atti.
Il Collegio ritiene, pertanto, di accogliere la domanda di danno da disservizio formulata dalla Procura nei limiti di E. 2.000,00, tenuto conto, nella valutazione equitativa, delle osservazioni svolte dalla difesa, nei termini sopra descritti.
8.3 Non può, invece, trovare accoglimento la domanda di condanna per danno all’immagine, in quanto il convenuto non è stato ancora condannato in sede penale con sentenza passata in giudicato.
Questa Sezione ha già precisato che “Per quanto riguarda la voce “danno all’immagine”, il Collegio richiama un proprio recente orientamento di cui alla sentenza n°73/2017 del 24/03/2017, secondo il quale, con l’entrata in vigore del D. L.vo n. 174/2016 (c.d. “nuovo codice della giustizia contabile”), sono stati ridefiniti i presupposti dell’azione del danno all’immagine della pubblica amministrazione.
Infatti l’art. 4 all. 3 del D. L.vo n. 174/2016 espressamente abroga, alla lett. g), l’art. 7, legge n. 97/2001, e, alla lett. h), il primo periodo dell’art. 17, comma 30 ter, D.L. n. 78/2009, conv. in legge n. 102/2009.
L’immediata conseguenza sull’assetto normativo in esame è lo svuotamento del richiamo alle fattispecie penali che, in base all’art. 17, comma 30 ter, D.L. 78/2009, consentivano alla Procura l’apertura delle indagini per danno all’immagine.
Pertanto, le uniche norme attualmente in vigore, relativamente al danno all’immagine, sono contenute nell’art. 1, comma 1 sexies, legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 190/2012 in tema di misure anticorruzione, che indica un criterio quantificativo del danno medesimo e nell’art. 51, comma 6, del D. L.vo n. 174/2016, che statuisce: “La nullità per violazione delle norme sui presupposti di proponibilità dell’azione per danno all’immagine è rilevabile anche d’ufficio”.
Per questo motivo l’unica fonte normativa da cui si possono trarre indicazioni per disciplinare l’azione erariale per il danno all’immagine resta il menzionato art. 1, comma 1 sexies, legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 190/2012 che, pur fornendo all’interprete un criterio di quantificazione della tipologia di danno in parola, in realtà statuisce due importanti e basilari condizioni imperative per la perseguibilità e la condanna dei dipendenti pubblici per il danno all’immagine, che si pongono come vere e proprie condizioni per l’azione contabile.
La norma, infatti, fa espresso riferimento al danno all’immagine come “…derivante dalla commissione di un reato contro la stessa pubblica amministrazione accertato con sentenza passata in giudicato”.
Quindi le condizioni, cumulative e non alternative, sono le seguenti: 1) si deve trattare di un reato contro la pubblica amministrazione; 2) tale reato deve essere accertato con sentenza del giudice ordinario penale passata in giudicato” (Sez. Emilia – Romagna, n. 106/2017, cit.; id., n. 172/2017, cit.; n 98/17; n. 105/17).
La fattispecie disciplinata dall’art. 55 quinquies del D. Lgs. vo n. 165/2001, al tempo vigente, prevede, al primo comma, il delitto di false attestazioni o certificazione: “il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustifica l’assenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o falsamente attestante uno stato di malattia è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa da euro 400 ad euro 1.600”.
Il secondo comma della norma disciplina in modo specifico il risarcimento del danno a cui è tenuto il lavoratore che abbia commesso il delitto di cui al comma 1: “Nei casi di cui al comma 1, il lavoratore, ferme la responsabilità penale e disciplinare e le relative sanzioni, è obbligato a risarcire il danno patrimoniale, pari al compenso corrisposto a titolo di retribuzione nei periodi per i quali sia accertata la mancata prestazione, nonché il danno all’immagine subiti dall’amministrazione”.
Anche in relazione a tale fattispecie, pertanto, il riferimento al danno all’immagine, in assenza di una specifica disposizione derogatoria, si inserisce nella disciplina propria del danno all’immagine della pubblica amministrazione, sopra descritta, in quanto presuppone la commissione del delitto previsto dal comma 1 dell’art. 55 quinquies. Affinché il danno all’immagine sia in concreto perseguibile, deve quindi realizzarsi la seconda delle condizioni previste dal menzionato art. 1, comma 1 sexies, legge n. 20/1994, introdotto dalla legge n. 190/2012: il reato deve essere accertato con sentenza del giudice ordinario penale passata in giudicato.
Coerentemente con la predetta interpretazione, l’art. 17, comma 30 ter, del D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella L. 3 agosto 2009, n. 109, prevede che, per il danno all’immagine, “il decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale”.
L’attesa del verificarsi della condizione di procedibilità non va quindi a discapito dell’effettiva risarcibilità del danno: il diritto al risarcimento, infatti, nel frattempo non si prescrive.
Poiché la condizione non si è ancora verificata, risultando pendente il giudizio penale di cui il convenuto è imputato, peraltro per reati diversi da quello previsto dall’art. 55 quinquies, comma 1, cit., la domanda di risarcimento del danno all’immagine non può attualmente trovare accoglimento.
- Infine, non può essere accolta la richiesta, formulata dal convenuto, di compensazione del danno con il credito derivante da ulteriori ore lavorate in eccedenza e non monetizzate, in quanto dalla documentazione in atti non si evince la certezza e l’attualità del credito, né che le ore eccedenti siano state effettivamente rese, accertamento che per altro esula dall’ambito di giurisdizione di questo giudice.
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P.Q.M.
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La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia – Romagna, definitivamente pronunciando
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CONDANNA
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Ag. An. al pagamento, a favore del Comune di Omissis(BO), della somma di E. 2.030,46 (duemilatrenta/46), già rivalutata, e al pagamento degli interessi legali dal deposito della sentenza sino al soddisfo.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in euro 328,35 (trecentoventotto/35).
Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Così deciso in Bologna, nelle camere di consiglio del 14 e del 27 giugno 2017.
Depositata in Segreteria il giorno 16 novembre 2017
